事业单位法人治理结构建设难点透析

来源：求是网 2016-10-18 15:21:21

事业单位法人治理结构建设，是以激发事业单位活力、提高公益服务效益为目的，借鉴国内外企业法人治理结构的先进经验，通过构建以理事会等为核心的治理架构，实现事业单位由传统管理走向现代治理的一种改革探索。中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出，要在面向社会提供公益服务的事业单位中建立健全法人治理结构。学界及试点地区和单位对事业单位法人治理结构的难点进行针对性研究，从体制机制、政策支持、内部运行、外部环境等方面作了深入探讨。但在笔者看来，事业单位法人治理结构的真正困难，不在于改革中法人治理结构与原有体制的摩擦等过程性难题，而在于法人治理结构建设的基础和目的两个原生难点。

一、事业单位法人治理结构建设的基础问题

（一）法人治理结构的基础：所有权清晰

法人治理结构起源于企业。企业规模扩大后，由于所有权人规模扩大--如上市企业，或能力有限--如家族企业的继承人，所有权人不宜直接掌控企业，从而将企业经营权交给专业管理人员。由于管理人员与所有权人的利益不完全一致，因此需要一套制度来维护所有权人的利益，这套制度就是法人治理结构。

法人治理结构的关键是单位所有权与管理权分离，所有权人与管理者产生信托关系，即基于信任，所有权人将单位管理权让渡给专业管理者，核心目的是在所有权和管理权分离的情况下保障所有权人利益的不断增长，并在所有权人和管理者利益发生偏离时保障所有权人的合法利益不受损害。

通过对企业法人治理结构的分析，可以看出法人治理结构是构建在“所有权清晰”基础上的，否则两权分离无从谈起。

（二）事业单位法人治理结构的基础问题：所有权虚化

从理论上讲，事业单位的所有权属于国家。根据《事业单位登记管理暂行条例》的定义，事业单位是国家机关或其他组织利用“国有资产”举办的。“国有资产”的所有权决定了事业单位的所有权理所应当属于国家。但理论上的所有权却难以在现实中真正落实，因为事业单位遭遇了与原来国有企业改革一样的问题：“谁能真正代表国家行使所有权”。

答案看起来很简单，政府。但政府规模大部门多，且具体政府部门的利益与国家的利益并不完全一致。表面看国资部门可以代表政府行使对事业单位的所有权，现实情况是国资部门很少行使其所有权，而其他多个政府部门按照职责分工分别行使对事业单位的管理权，比如我市法人治理结构试点单位市第十七中学，校长由市政府任命，教师招聘和业务指导由人社和教育部门负责，工资发放由财政部门负责等等。在这种所有权虚化、管理权散乱的状态下，事业单位法人治理结构的基础似有实无。

（三）夯实事业单位法人治理结构基础：清晰界定所有权

为打破事业单位所有权虚化、管理权散乱的现状，夯实事业单位法人治理结构的基础，首先需要做的，是界定事业单位所有权，回答“谁来代理行使所有权”及“行使怎样的所有权”，并增强所有权代理者的责任意识。

一是落实事业单位所有权关系，建立单一事业单位所有权代理机构。将虚化的所有权人--国家，落实为政府单一部门，由该政府部门代理行使国家对事业单位的所有权，从根本上解决“政出多门、政策打架”问题。方式之一，可重新界定并强化国资部门的所有权代理者职责；方式之二，可根据现有体制，将所有权集中到事业单位的举办单位；方式之三，根据事业单位规模和业务特点，分行业、区域设立独立的事业单位所有权代理机构。

二是梳理事业单位所有权内容，明确事业单位所有权代理机构的权力边界。在目前的事业单位管理体制中，外部社会管理权内化与内部所有权外化并存。一方面，由于事业单位的“体制内”属性及政府部门减少行政成本的考虑，部分社会管理权力被内化为事业单位内部管理权力；另一方面，由于事业单位的“体制内”属性及政府部门保证事业单位公益属性的考虑，部分事业单位所有权被外部政府部门掌握。在界定事业单位所有权时，必须对事业单位所有权内容进行梳理，外部社会管理权归还相关政府部门，内部所有权收回事业单位所有权代理机构，建立清晰的事业单位所有权边界。

清晰界定所有权将使三个问题迎刃而解。一是理事会权力来源问题，即“理事会为什么能决策”。法人治理结构建设，核心就是以理事会名义重新构建事业单位的决策层，决策层的决策权来源于所有权，其实质是所有权人将事业单位财产的使用、收益和处分的权力让渡给决策层，因此不界定事业单位所有权，就不能真正赋予理事会对事业单位运行进行决策的权力。二是理事会权力结构问题，即“理事会能做什么决策”。理事会的决策权来自于所有权人的赋予，赋予哪些决策权由所有权代理机构根据实际情况进行判断，这就解决了目前困扰很多试点单位的“到底能行使什么决策权”的问题。三是理事会人员构成问题，即“都有谁能进入理事会”。理事会的构建，要害是所有权代理者根据资产、公共利益等因素推选理事会成员，只有界定了事业单位所有权，才能构建真正代表所有权人进行决策的理事会。

二、事业单位法人治理结构建设的目的问题

（一）事业单位法人治理结构的目的：社会效益最大化

企业法人治理结构的目的非常简单，即保障所有权人的利益，就是通过所有权和管理权的分离实现管理的专业化，进而实现企业资产增值的最大化和所有权人收益的最大化。以此类推，可以初步得出事业单位法人治理结构建设的目的：在管理权下放给管理层之后保证所有权人的利益不受损害，并通过专业化管理使所有权人的收益最大化。

在企业法人治理结构运行过程中，无论所有权人的利益还是收益都相对容易衡量，最终都可以表现在资产数额上。但在事业单位法人治理结构运行过程中，“所有权人的利益和收益”是什么？在这里，资产数额并非最终的衡量标准，因为国家举办事业单位是为人民群众提供公益服务，因此衡量事业单位法人治理结构运行的最终标准应该是群众满意不满意，简单讲就是社会效益。由此，我们可以将事业单位法人治理结构建设的目的最终描述为：以科学的成本获得最大的社会效益。而我们羞于提“最大化”，也常常忽略了成本控制。

（二）事业单位法人治理结构的目的问题：衡量标准空泛

在事业单位法人治理结构运行过程中，成本分析相对容易，无论资金、人力还是固定资产的投入，都可量化分析，困扰事业单位法人治理结构运行的是社会效益分析，无法对社会效益进行分析，就无法衡量事业单位法人治理结构运行是否成功。

从某种意义上说，开始时的目的就是最后的衡量标准。社会效益的分析由于缺乏明确的可量化的衡量标准，在现实操作中往往流于形式。大家都知道某些事业单位干的“不好”，但“不好”到什么程度，除非有类似“医闹”的事件发生，大家并没有深刻认识；同样，建设法人治理结构能够让事业单位干的“更好”，但好到什么程度，也存在衡量标准模糊和不透明问题。因此，建立一个可执行的群众认可的事业单位社会效益评价体系，应该是事业单位法人治理结构建设的重要内容，也只有这样才能实现目的的具体化和最终达成。

（三）事业单位法人治理结构的目的优化：完善评价机制

目的需要通过评价机制的建设来细化和衡量。事业单位法人治理结构社会效益评价是一项复杂工程，在法人治理结构建设之初，可以将其社会效益评价简化为服务对象评价，即事业单位的目的及其达成的好不好，服务对象说了算。

一是明确服务人群，即“由谁评价”。由于事业单位是利用国有资产举办的，必然具有“公有”和“公共服务”性质，具体到某个事业单位，其“公”也是具体的，因此在建立事业单位社会效益评价体系时，首先应该明确该单位的服务人群，以服务人群对事业单位的评价作为社会效益评价最重要的信息来源。一个有限的可建立信息沟通渠道的服务人群是构建可操作的社会效益评价体系最重要的基础。

二是明确服务标准，即“如何评价”。一个可操作的社会效益评价体系必然包含一个明确的服务标准体系，向服务对象展示该事业单位的“能力边界和限度”，明确其具体目的指向，从而在事业单位与服务对象之间建立起双方共识的评价系统，避免服务对象要求不断拔高或事业单位推卸责任情况的出现。

三是分类分层建立社会效益评价反馈系统。服务对象对事业单位的意见及评价是千差万别的，既有整体评价又有针对各构成方面的具体评价，对这些评价应该分级分类建立反馈渠道，比如对业务的具体评价应该被反馈到执行层--管理者，对单位发展方向的评论应该被反馈到决策层--理事会，对单位整体的评价应该被反馈到所有权人，这样既可灵活调整事业单位的具体业务目的和标准，也可在宏观上保证事业单位的公益属性。

四是提高服务对象在理事会的参与度和话语权。理事会是事业单位法人治理结构的核心，也是社会效益评价系统中的关键因素。但其作用的发挥不应仅仅依靠理事会成员的自觉，而应通过提高理事会中服务对象的参与度和话语权实现，只有服务对象在理事会中真正发出自己的声音，并与其他理事形成博弈，才能在社会效益评价等重大事项决策过程中更好维护服务对象的利益。

如果说事业单位法人治理结构建设举步维艰，面临诸多困境，那么所有权的界定和社会效益评价就是这一团困境两端的线头，一头夯实基础，一头精准方向。任何改革都不可能一路坦途、一蹴而就，但只要有利于国家和人民群众，就一定能得到拥护；只要信念坚定、勇于创新，就必然能够成功。

（作者：莱芜市委组织部副部长、市编办主任）